ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΑ...

ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ ΚΑΤΑΣΚΕΥΣΤΙΚΑ ΕΡΓΑ
Απόσπασμα από Διπλωματική Εργασία Α. Παππά με τίτλο

"ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΣΕ ΤΕΧΝΙΚΑ ΕΡΓΑ" Σεπτέμβριος 2014 
για την απόκτηση ΜΔΕ του ΕΑΠ  στη ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΕΧΝΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ

1.1.1      Γραφειοκρατικοί κίνδυνοι.

Η γραφειοκρατία ορίζεται ως η διεκπεραίωση διοικητικών υποθέσεων σχετικών με τις δημόσιες υπηρεσίες από άτομα που ασχολούνται επαγγελματικά με την εν λόγω δραστηριότητα [http://el.wikipedia.org/wiki/γραφεικρατία]. Η ύπαρξη των γραφειοκρατικών διαδικασιών χαρακτηρίζει κάθε πλευρά της οικονομικής δραστηριότητας στην οποία εμπλέκεται το κράτος. Η γραφειοκρατική οργάνωση του ελληνικού κράτους στηρίζεται ουσιαστικά στην Βεμπεριανή θεωρία. Η εξουσία και οι ευθύνες είναι αυστηρά οριοθετημένες, η οργάνωση είναι ιεραρχική, οι υπάλληλοι και η εργασία τους υπόκεινται σε αυστηρούς επίσημους κανόνες (Κορρές, Γούτσος, & Κωστούρος, 2003). Βέβαια στην πράξη και κατά γενική ομολογία το ελληνικό μοντέλο γραφειοκρατίας πάσχει από φορμαλισμό, νομικισμό και κακή εφαρμογή των νόμων και τυπολατρία. Η εμμονή στον τύπο ουσιαστικά αποτελματώνει κάθε σύννομη προσπάθεια δημιουργικής πρωτοβουλίας των δημόσιων λειτουργών, ενώ δημιουργεί για τους διοικούμενους πλήθος διοικητικών εμποδίων σε κάθε οικονομική δραστηριότητα με αποτέλεσμα την αύξηση του κόστος της ή τη ματαίωση της.  Τελικά η γραφειοκρατία οδηγεί σε φαινόμενα συναλλαγής για την παράκαμψή της, συμβάλλοντας έτσι καίρια στο ευρύτερο κοινωνικό φαινόμενο της διαφθοράς.

Ειδικά για τα τεχνικά έργα, που η κατασκευή τους διέπεται από πλεονάζουσα και συχνά μεταβαλλόμενη τεχνική νομοθεσία, η επίδραση της γραφειοκρατίας είναι εντονότατη, επηρεάζει και θέτει σε κίνδυνο κάθε στάδιο υλοποίησης τους.

Η γραφειοκρατία επιδρά στα στάδια:

• ·       Σχεδιασμός και ωρίμανση έργου.
• ·       Εξασφάλιση Χρηματοδότησης έργου.
• ·       Διαδικασίες ανάθεσης και συμβασιοποίησης έργου.
• ·       Κατασκευή έργου.
• ·       Αποπληρωμή έργου.
• ·       Συντήρηση έργου.

Βασικό χαρακτηριστικό των γραφειοκρατικών κινδύνων κατασκευαστικών έργων είναι η στενή τους σχέση με τη νομοθεσία από την οποία εξάλλου πηγάζει η γραφειοκρατία. Μάλιστα είναι εξαιρετικά δύσκολο, σε κάποιες περιπτώσεις, να κατηγοριοποιηθεί κάποιος κίνδυνος ή παράγοντας κινδύνου σαν γραφειοκρατικός ή νομικός, δεδομένης  της αλληλοτροφοδότησης και συσχέτισης των γραφειοκρατικών με αντίστοιχα τους νομικούς κινδύνους. Επίσης είναι δύσκολο όπως και στην περίπτωση άλλων κατηγοριών κινδύνων, να διαχωριστεί η έννοια  κίνδυνος από την έννοια παράγοντας κινδύνου. Ανάλογα με την περίπτωση μια κατάσταση μπορεί να θεωρηθεί πότε κίνδυνος και πότε παράγοντας κινδύνου. Η κατηγοριοποίηση εξαρτάται κάθε φορά από τις συνθήκες σε δεδομένο έργο και από την άποψη των συντελεστών του έργου.

Κάποιοι κίνδυνοι (ή πιο σωστά οι ομάδες κινδύνων) για τα κατασκευαστικά έργα, που οφείλονται στην γραφειοκρατία και κατά σύμβαση μπορούν να κατηγοριοποιηθούν ως Γραφειοκρατικοί Κίνδυνοι, είναι:

1.  Καθυστέρηση στην ωρίμανση, στις αδειοδοτήσεις και στην έγκριση του έργου λόγω πλήθους τυπικών ελέγχων και έγγραφων εγκρίσεων.

2.  Τυπική και όχι ουσιαστική εκπλήρωση προαπαιτούμενων ενεργειών ωρίμανσης και σχεδιασμού έργου και παράληψη εξέτασης σοβαρών θεμάτων.

3.  Καθυστέρηση στην χρηματοδότηση του έργου λόγω πλήθους τυπικών ελέγχων και έγγραφων εγκρίσεων.

4. Απώλειες στη χρηματοδότηση λόγω πλήθους τυπικών ελέγχων και έγγραφων εγκρίσεων.

5.   Καθυστέρηση στην ανάθεση του έργου λόγω τυπικών προαπαιτούμενων εγγράφων στη διαδικασία ανάθεσης.

6. Ακύρωση Ανάθεσης Έργου λόγω της μορφής ή και του περιεχομένου δικαιολογητικών, τυπικά προαπαιτούμενων για τη διαδικασία ανάθεσης.

7.    Εσφαλμένα επίσημα έγγραφα της διοίκησης και Λάθη εκ παραδρομής οδηγούν σε καθυστερήσεις.

8.  Καθυστέρηση και νομικές συνέπιες από τυπικές υποχρεώσεις σε σχέση με την ασφάλεια και υγεία στο εργοτάξιο.

9. Δυσκολία ή αδυναμία αναπροσαρμογής τεχνικού σχεδιασμού λόγω τυπικών διαδικασιών.

1      10.  Καθυστέρηση ή εμπλοκή πληρωμής λογαριασμών λόγω τυπικών προαπαιτούμενων έγγραφων αποφάσεων και πιστοποιητικών.

11.  Ακύρωση αποπληρωμής έργου λόγω τυπικών προαπαιτούμενων έγγραφων αποφάσεων και πιστοποιητικών.

1.1.2      Αποτελέσματα των γραφειοκρατικών κινδύνων.

Η επίδραση της γραφειοκρατίας στα έργα αφορά συνήθως τις καθυστερήσεις στο σχεδιασμό, στην έγκριση και δημοπράτηση τους, καθώς και τις καθυστερήσεις στην αποπληρωμή τους. Επηρεάζει δηλαδή κυρίως το χρόνο υλοποίησης. Οι γραφειοκρατικοί κίνδυνοι ελλοχεύουν και σε θέματα που αφορούν την χρηματοδότηση των έργων και περισσότερο των συγχρηματοδοτούμενων από την «Ευρωπαϊκή Ένωση» έργων. Επιπλέον η αντιμετώπιση του γραφειοκρατικού βάρους ή των κινδύνων της γραφειοκρατίας προκαλεί άμεσες δαπάνες για την κατασκευαστική επιχείρηση και τον κύριο του έργου ιδιώτη ή δημόσιο. Επηρεάζεται επομένως το κόστος των έργων. Ακόμα η δυσκινησία που προκαλεί η γραφειοκρατία στους δημόσιους οργανισμούς που παρακολουθούν ένα κατασκευαστικό έργο σε σχέση με την υιοθέτηση τεχνικών βελτιώσεων – αλλαγών στην κατασκευή, μπορεί να υπονομεύσει ή έστω δεν επιτρέπει την βελτίωση της ποιότητας των έργων.

Κύριο και άμεσο αποτέλεσμα από τους κινδύνους της γραφειοκρατίας είναι η κατασπατάληση πόρων του κράτους και της κατασκευαστικής επιχείρησης τόσο για την πρόληψη των ανεπιθύμητων συνεπειών όσο και για τον μετριασμό των επιπτώσεων από τα αρνητικά συμβάντα που οφείλονται σε αυτή. Στην συνηθισμένη περίπτωση που κάποιος γραφειοκρατικός κίνδυνος συνδυάζεται με σοβαρό νομικό ή οικονομικό κίνδυνο τότε οι συνέπειες για το έργο μπορεί να είναι καταστροφικές.

Παρακάτω αναφέρονται γενικές επιπτώσεις των γραφειοκρατικών κινδύνων σε ένα κατασκευαστικό έργο.

Απώλεια χρόνου που μπορεί να περιλαμβάνει και να οφείλεται σε:

• ·       Υπερβολικά μεγάλη διάρκεια ωρίμανσης έργου.
• ·       Μεγάλη διάρκεια διαδικασίας ανάθεσης σε σχέση με την διάρκεια κατασκευής του έργου.
• ·       Νομική - Δικαστική εμπλοκή με αφορμή τυπική διαδικασία ή έγγραφο.
• ·       Ακύρωση διαδικασιών ανάθεσης και επανάληψη τους.
• ·       Εκτροχιασμός χρονοδιαγράμματος κατασκευής.

Απώλεια (οικονομικών) πόρων που μπορεί να περιλαμβάνει:

• ·  Απρόβλεπτη οικονομική ζημιά Δημοσίου ή και κατασκευαστικής επιχείρησης για εξυπηρέτηση γραφειοκρατικών υποχρεώσεων.
• ·       Μη έγκαιρη πληρωμή οφειλομένων. Οικονομικός στραγγαλισμός κατασκευαστή.
• ·       Ακύρωση αποπληρωμής έργου.
• ·       Έκπτωση αναδόχου κατασκευαστή.
• ·       Χρεοκοπία κατασκευαστή.
• ·       Απώλεια χρηματοδότησης έργου.

Αλλαγή στο εύρος και την ποιότητα του έργου οφειλόμενα σε:

• ·       Απώλεια χρηματοδότησης έργου.
• ·       Ματαίωση κατασκευής έργου.

1.1.3      Παράγοντες δημιουργίας γραφειοκρατικών κινδύνων.

Η γραφειοκρατία και συνακόλουθοι κίνδυνοι οφείλονται και επηρεάζονται από πλήθος αλληλοεξαρτώμενων παραγόντων. Κύριοι, άμεσοι και γενικοί παράγοντες δημιουργίας των γραφειοκρατικών κινδύνων είναι:

1. Το πλήθος των απαραίτητων διαδικασιών ελέγχου και παραγωγής έγγραφης έγκρισης, απόφασης ή πιστοποιητικού.

2.     Η περιεχόμενη πληροφορία στα ανωτέρω έγγραφα και η τυπική μορφή της.

3.     Το πλήθος των εμπλεκομένων υπηρεσιών.

4.     Ο τρόπος επικοινωνίας μεταξύ των εμπλεκομένων υπηρεσιών.

Αυτοί οι γενικοί παράγοντες οφείλονται με τη σειρά τους σε ειδικότερους εμέσους παράγοντες που αναλύονται περισσότερο στη συνέχεια. Πολλοί από αυτούς του παράγοντες είναι έξω από την επιρροή των συντελεστών της κατασκευής συνηθισμένων έργων και ως εκ τούτου, οι αντίστοιχοι κίνδυνοι είναι δύσκολα ελέγξιμοι ή μη ελέγξιμοι.

Νομικοί παράγοντες

Βασική πηγή της γραφειοκρατίας και εξ ορισμού παράγοντας διατήρησης αυτής και των συνακόλουθων κινδύνων είναι οι αυστηροί επίσημοι κανόνες που διέπουν την άσκηση της κρατικής εξουσίας και την οριοθέτηση ευθυνών, δηλαδή η νομοθεσία. Η νομοθεσία επηρεάζει καθοριστικά κάθε βασικό παράγοντα γραφειοκρατικού κινδύνου. Νομικοί έμμεσοι παράγοντες που επηρεάζουν τους γραφειοκρατικούς κινδύνους είναι:

• ·       Πολυνομία και πλεονάζουσα παραγωγή δικαίου.
• ·       Αλληλοεπικάλυψη νόμων και θεσμοθετημένων αρμοδιοτήτων.
• ·       Μη κωδικοποίηση της νομοθεσίας.
• ·       Ασάφειες και κενά νόμου.
• ·       Υπέρμετρα λεπτομερές και περιοριστικό νομοθετικό κανονιστικό πλαίσιο.
• ·       Διασπορά αρμοδιοτήτων.

Το νομοθετικό πλαίσιο παραγωγής των δημοσίων και ιδιωτικών έργων ρυθμίζει τον νόμιμο τρόπο παραγωγής κατασκευαστικών έργων, ενώ το νομοθετικό πλαίσιο λειτουργίας των δημόσιων οργανισμών ρυθμίζει τον τρόπο εσωτερικής λειτουργίας των υπηρεσιών του κράτους, το νομότυπο τρόπο και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, καθώς και τον τρόπο υλοποίησης και ελέγχου των έργων από αυτές. 

Ένα φαινόμενο που παρατηρείται έντονα στην ελληνική πολιτική πραγματικότητα και στο νομικό σύστημα είναι η αλλεπάλληλη, αποσπασματική και ad hoc θεσμοθέτηση και παραγωγή δικαίου. Υπάρχουν πολλοί, συχνά αντικρουόμενοι νόμοι και νομολογίες για το ίδιο αντικείμενο, που είτε συμπληρώνουν είτε καταργούν παλιότερα νομοθετήματα και κατανέμουν ίδιες αρμοδιότητες σε πολλές διαφορετικές κρατικές αρχές. Συνήθως, η αύξηση του πλήθους των κανόνων οδηγεί σε μείωση τη νομοτεχνική τους αρτιότητα με αποτέλεσμα το παραγόμενο δίκαιο να καθίσταται προσωρινό, αντιφατικό και συχνά, στην πράξη, μη εφαρμόσιμο. Πολύ σπάνια το ίδιο το κράτος φροντίζει για την κωδικοποίηση των νόμων και όταν αυτό γίνεται, πολύ σύντομα η χρησιμότητα της κωδικοποίησης εξαφανίζεται λόγω της παραγωγής νέας νομοθεσίας. Αυτό δημιουργεί την ανάγκη για παρακολούθηση της ισχύουσας κατάστασης από υπαλλήλους ή συνεργάτες με εξειδικευμένες νομικές γνώσεις και ενίοτε σε κάποια περίπτωση οδηγεί στην ανάγκη για ερμηνεία από κάποια διοικητική ή δικαστική αρχή, προκείμενου να διαπιστωθεί τι τελικά ισχύει. Το πολύπλοκο ή ελλιπές πλαίσιο δημιουργεί καθυστερήσεις στη λήψη αποφάσεων και αφήνει περιθώρια για παρερμηνείες. 

Στον αντίποδα, υπερβολικά λεπτομερές πλαίσιο, εκτός του ότι αποτελεί πηγή εκ παραδρομής λαθών, αφού κατά κανόνα εφαρμόζεται χωρίς σοβαρή τεχνική υποστήριξη, επιπλέον στραγγαλίζει κάθε δυνατότητα ευέλικτης σύννομης ενέργειας προς όφελος του οιουδήποτε κατασκευαστικού έργου. 

Τέλος, το κράτος έχει διασπείρει τις αρμοδιότητες και τον έλεγχο της νομιμότητας των οικονομικών και αναπτυξιακών δραστηριοτήτων, όπως είναι τα κατασκευαστικά έργα, σε πλήθος ανεξάρτητων μη συνεργαζόμενων υπηρεσιών. Όλοι οι πολίτες και δη οι συντελεστές της κατασκευής ενός έργου υποχρεωτικά απευθύνονται όχι σε μία, αλλά σε πάμπολλες κρατικές οντότητες - υπηρεσίες οι οποίες φέρονται να λειτουργούν χωρίς να επικοινωνούν ουσιαστικά μεταξύ τους, ασύνδετα, ημιαυτόνομα και πάντως με το δικό της οργανισμό η κάθε μία.

Πηγή Χρηματοδότησης.

Η πηγή χρηματοδότησης του κατασκευαστικού έργου είναι ένας ακόμα σημαντικός παράγοντας που επηρεάζει το πλήθος των γραφειοκρατικών διαδικασιών, το πλήθος και το περιεχόμενο των αντίστοιχων εγγράφων και κατά συνέπεια την αύξηση των σχετικών κινδύνων. Η χρηματοδότηση στα έργα μπορεί να είναι:

• ·       Ιδιωτική
• ·       Δημόσια                   
• Εθνική
• Ευρωπαϊκή (Συγχρηματοδοτούμενα έργα)
• ·      Μεικτή (ΣΔΙΤ)

Η επίδραση της γραφειοκρατίας αυξάνει καθώς η χρηματοδότηση του έργου απομακρύνεται από τις ιδιωτικές πηγές και κατευθύνεται από τις εθνικές δημόσιες επενδύσεις προς την ευρωπαϊκή συγχρηματοδότηση. 

Η υποχρέωση εφαρμογής  γραφειοκρατικών διαδικασιών γίνεται περισσότερο απαιτητική στην περίπτωση των συγχρηματοδοτούμενων δημοσίων έργων, δεδομένης τόσο της ανάγκης τήρησης της εθνικής τεχνικής νομοθεσίας, όσο και των ευρωπαϊκών κανονισμών για την διαχείριση κοινοτικών πόρων. Στην περίπτωση αυτή οι τυπικοί (γραφειοκρατικοί) έλεγχοι και εγκρίσεις για άδειες και πληρωμές γίνονται ουσιαστικά εις διπλούν. Εκτός από τον έλεγχο των εθνικών αρχών, κατά κανόνα απαιτείται έλεγχος και έγκριση από τη Διαχειριστικές Αρχές και τα ελεγκτικά όργανα των ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών προγραμμάτων.  Η μη τήρηση όχι μόνον ουσιαστικών κοινοτικών κανονισμών που αφορούν την πληρότητα και ποιότητα του έργου και οι οποίες εξάλλου έχουν ενσωματωθεί στην εθνική νομοθεσία, αλλά και τυπικών γραφειοκρατικών διαδικασιών, μπορεί να επιφέρει σημαντική απώλεια πόρων ή και της ίδιας της χρηματοδότησης συνολικά.

Χαρακτηριστικά έργου.

Παράγοντες, χαρακτηριστικά του έργου,  που αυξάνουν τη γραφειοκρατία και μάλιστα το πλήθος των διαδικασιών και εγκρίσεων και το πλήθος των εμπλεκομένων υπηρεσιών με τους αντίστοιχους κινδύνους εμπλοκής είναι ακόμα:

• ·       Το ύψος του προϋπολογισμού έργου.
• ·       Το είδος και η πολυπλοκότητα του έργου.
• ·       Η προστασία που απολαμβάνει και το γεωγραφικό εύρος της τοποθεσίας κατασκευής.
• ·       Μη ρεαλιστικό χρονοδιάγραμμα.

Τα έργα μεγάλου προϋπολογισμού (στην τάξη των εκατοντάδων χιλιάδων ή των εκατομμυρίων) τείνουν να χρηματοδοτούνται από πολλές διαφορετικές πηγές ιδιωτικές και δημόσιες με αποτέλεσμα την συμμετοχή πολλών οργανισμών (τράπεζες, κρατικοί οργανισμοί, ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά προγράμματα), ο καθένας με διαφορετική οργανωτική δομή και συστήματα ελέγχου και εξασφάλισης των συμφερόντων του. 

Το είδος του έργου, δηλαδή αν αυτό είναι οικοδομικό ή συγκοινωνιακό όπως και η τοποθεσία και η έκταση της κατασκευής ή και του εργοταξίου επηρεάζουν το πλήθος των γνωμοδοτήσεων, αποφάσεων, εγκρίσεων και αδειών που απαιτούνται προκειμένου το έργο να εγκριθεί προς υλοποίηση, καθώς και τις δημόσιες υπηρεσίες που εμπλέκονται. Τέτοιες γνωμοδοτήσεις,  αποφάσεις ή άδειες μπορεί λόγου χάρη να αφορούν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, έγκριση από τη δασική υπηρεσία, από την αρχαιολογική υπηρεσία, από τον Ε.Ο.Τ., από την κτηματική υπηρεσία του δημοσίου, το λιμενικό σώμα, κτλ. Προφανώς όσο αυξάνει το πλήθος των γραφειοκρατικών διαδικασιών που απαιτούνται για την υλοποίηση του έργου, τόσο αυξάνεται και ο κίνδυνος να χαθεί χρόνος και πόροι εξαιτίας τους. 

Το αρχικό χρονοδιάγραμμα του έργου πρέπει να προβλέπει τον απαραίτητο χρόνο για την διεκπεραίωση απαιτητικών γραφειοκρατικών διαδικασιών.

Διοικητική Οργάνωση εμπλεκομένων υπηρεσιών.

Σημαντικός συντελεστής στην αύξηση του οφειλόμενου στη γραφειοκρατία κινδύνου αφού επηρεάζει τη μορφή και την περιεχόμενη πληροφορία των εγγράφων καθώς και την επικοινωνία αυτής της πληροφορίας, είναι η οργάνωση και η τεχνογνωσία των εμπλεκομένων υπηρεσιών και επιχειρήσεων, που συντελούν σε συγκεκριμένο έργο.

Παράγοντες που επηρεάζουν τους γραφειοκρατικούς κινδύνους και οφείλονται στην οργάνωση των δημόσιων οργανισμών είναι:

• ·       Βαθμός ευελιξίας και ανεξαρτησίας της διοίκησης
• ·       Γραφειοκρατική παράδοση (κουλτούρα) οργανισμού και της διοίκησης του.
• ·       Βαρύτητα στην τυπική διεκπεραίωση των διαδικασιών έναντι της ουσίας.
• ·       Οργανωτική δομή και εμπειρία οργανισμού στο αντικείμενο των έργων.
• ·       Διαθεσιμότητα εργαλείων και μέσων διαχείρισης πληροφορίας.
• ·       Τρόπος χρήσης εργαλείων διαχείρισης πληροφορίας.
• ·       Συνεργασία και επικοινωνία πληροφορίας μεταξύ οργανισμών.
• ·       Πληρότητα στελέχωσης οργανισμού.

Ο βαθμός με τον οποίο η διοίκηση ενός κρατικού οργανισμού αντιλαμβάνεται και οργανώνει τις γραφειοκρατικές υποχρεώσεις της, καθώς και ο βαθμός ελευθερίας  που απολαμβάνει από την πολιτική εξουσία ή άλλες επιρροές, είναι ένας παράγοντας άμεσης επίδρασης (θετικά ή αρνητικά) στην ποιότητα και ταχύτητα με την οποία επιτελεί το έργο της, διεκπεραιώνει τις γραφειοκρατικές διαδικασίες. 

Η οργάνωση της δημόσιας υπηρεσίας που αναλαμβάνει τη διεκπεραίωση διαδικασιών που σχετίζονται με την υλοποίηση κατασκευαστικού έργου, είτε αυτή είναι επίβλεψη και διοίκηση ή έκδοση κάποιας από τις προαναφερόμενες εγκρίσεις και άδειες, έχει σημαντική επίπτωση στην ταχύτητα και συνέπεια των απαραίτητων ενεργειών. Για παράδειγμα η διεύθυνση τεχνικών υπηρεσιών μιας Περιφέρειας με παράδοση και διαχρονική συνέχεια στην διεκπεραίωση γραφειοκρατικών διαδικασιών, με πλήρως οργανωμένα τμήματα μελετών και κατασκευής/συντήρησης έργων, μπορεί κατά τεκμήριο να μελετήσει να επιβλέψει και να κατασκευάσει ένα έργο με επιτυχία πολύ πιο εύκολα από ότι μια αναπτυξιακή επιχείρηση Α.Ε.-ΟΤΑ ενός περιφερειακού Δήμου. 

Στον αντίποδα υπερβολική ενασχόληση με την τυπική διεκπεραίωση των υποθέσεων αποτρέπει τους συντελεστές του έργου από το να αντιληφθούν την κρισιμότητα μιας διαδικασίας για την μελλοντικής εξέλιξη του έργου. Για παράδειγμα, η νομότυπη διεκπεραίωση της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων ενός έργου, δεν σημαίνει ότι ομάδα ενδιαφερομένων πολιτών που δεν είχε ενδεχομένως ενημερωθεί σωστά, δεν θα προσφύγει δικαστικά σε νεότερο χρόνο όταν το έργο θα έχει πλέον περάσει στο στάδιο της κατασκευής. Με άλλα λόγια, η στρεβλή γραφειοκρατική διεκπεραίωση ενδιαφέρεται για την ύπαρξη τυπικών διαδικασιών, εγκρίσεων, μελετών και δεν ελέγχει την ορθότητα και το ουσιαστικό τους περιεχόμενο, δηλαδή εξετάζει την τυπική και όχι την ουσιαστική εφαρμογή του νόμου. 

Επιπλέον, μια υπηρεσία που κάνει ορθή χρήση πληροφοριακού συστήματος, τηρεί ενημερωμένο ηλεκτρονικό αρχείο και πρότυπα διαδικασιών και εντύπων μπορεί πολύ αποτελεσματικότερα να διαχειριστεί πληροφορία σχετική με την κατασκευή έργου και να εκδώσει ταχύτερα τα απαραίτητα έγγραφα, από μια υπηρεσία που είτε δεν διαθέτει ή δεν κάνει χρήση τέτοιων εργαλείων. Σημειώνεται ότι για τα συγχρηματοδοτούμενα έργα μόνο υπάρχει η απαίτηση ύπαρξης εγχειριδίων διαδικασιών και τυποποιημένων εντύπων από κρατικούς οργανισμούς τελικούς δικαιούχους. Ελληνικό Πρότυπο Διαχείρισης και Διοίκησης Έργων δεν εφαρμόστηκε ποτέ στην δημόσια διοίκηση.  

Ένας ιδιαίτερα σημαντικός παράγοντας αύξησης της γραφειοκρατίας είναι και η κακή επικοινωνία των διαφόρων δημόσιων οργανισμών τόσο από τεχνικής πλευράς, όσο και σε οργανωτικό και ατομικό επίπεδο. Η επικοινωνία μεταξύ των υπηρεσιών γίνεται κατά κανόνα με τυπική έγγραφη αλληλογραφία και κυριαρχείται από τον φορμαλισμό των κανονισμών με συνέπεια να παρεμποδίζεται η ουσιαστική και έγκαιρη επικοινωνία σημαντικής για το έργο πληροφορίας. 

Εκτός από την ακατάλληλη δομή, τα ανεπαρκή μέσα και εργαλεία και την κακή συνεργασία και επικοινωνία, μια υπηρεσία δεν μπορεί να επιτελέσει επιτυχώς τις υποχρεώσεις της χωρίς να είναι κατάλληλα και επαρκώς στελεχωμένη. Αναλόγως, μια ιδιωτική κατασκευαστική επιχείρηση, προκειμένου επιτυχώς να ανταποκριθεί στον γραφειοκρατικό φόρτο που συνοδεύει εκ των πραγμάτων τα κατασκευαστικά έργα, οφείλει να διατάξει κατάλληλα τις διοικητικές της δομές, να χρησιμοποιήσει εργαλεία και ειδικευμένο προσωπικό,  ώστε να αντιμετωπίζει τον εξωτερικά επιβαλλόμενο τρόπο λειτουργίας.

Ανθρώπινος παράγοντας

Όπως συμβαίνει με κάθε ανθρώπινη δραστηριότητα, παρά το αυστηρό νομοθετικό πλαίσιο που φαινομενικά καθορίζει την γραφειοκρατική οργάνωση του κράτους και των υπηρεσιών του, ο ανθρώπινος παράγοντας υπεισέρχεται και εδώ επηρεάζοντας τις φάσεις κατασκευής ενός έργου. Ο τρόπος που ο κάθε δημόσιος λειτουργός αντιλαμβάνεται τα πράγματα και εκτελεί τα καθήκοντα του, επηρεάζει ουσιαστικά τη διεκπεραίωση των γραφειοκρατικών διαδικασιών ενός έργου, το περιεχόμενο των εγγράφων, την επικοινωνία της σχετικής πληροφορίας και κατά συνέπεια τους συνεπαγόμενους κινδύνους. Μάλιστα, ακόμα κι αν ένας χαμηλόβαθμος υπάλληλος είναι υπεύθυνος μόνο για έναν μικρό έμμεσο καθήκον, είναι ικανός να προκαλέσει ασύμμετρα υψηλό κίνδυνο κατά την παραγωγή ενός κατασκευαστικού έργου. Εξάλλου, πολλοί μικροί έστω κίνδυνοι μπορούν τελικά, αθροιστικά να δημιουργήσουν ένα ευρύτερο πρόβλημα.  Οι γραφειοκρατικοί κίνδυνοι που συνδέονται με τον άνθρωπο μπορούν να οφείλονται στους ακόλουθους παράγοντες:

• ·       Έλλειψη εκπαίδευσης – Απειρία - Άγνοια νόμου (Κατάρτιση)
• ·       Ευθυνοφοβία - Τυπολατρία - Αντίδραση στην αλλαγή. (Στάση)
• ·       Κακή ερμηνεία νόμου - Νομικισμός. (Έλλειψη Επιστημονικής γνώσης)
• ·       Ανικανότητα - Ψυχικά ή άλλα προβλήματα υγείας. (Κατάσταση)
• ·       Διαπλοκή με οικονομικά ή πολιτικά συμφέροντα - Διαφθορά. (Άνομη Συμπεριφορά)

Είναι συχνή η περίπτωση (δημόσιο οργανισμοί και ιδιωτικές επιχειρήσεις) να τοποθετούνται νέοι ή άπειροι υπάλληλοι σε θέσεις για τις οποίες δεν έχουν λάβει σχετική κατάρτιση, ενώ παράλληλα δεν γνωρίζουν επαρκώς το νομικό πλαίσιο κάτω από το οποίο καλούνται να εκτελέσουν καθήκοντα τους. Πολύ απλά, δεν γνωρίζουν το αντικείμενο.

Ίσως η πλέον συνηθισμένη στάση των κρατικών λειτουργών ανεξαρτήτως βαθμίδας είναι η αντίδραση στην αλλαγή, η εμμονή στον τύπο και η αποφυγή ευθυνών. Η στάση αυτή οδηγεί τους υπαλλήλους να επιδιώκουν να είναι νομικά «καλυμμένοι» από κατηγορίες σε σχέση με το χειρισμό των υποθέσεων απ’ αυτούς.  Όμως το αποτέλεσμα της κυρίαρχης αυτής στάσης των υπαλλήλων είναι η υπερβολική καθυστέρηση στην εκτέλεση των καθηκόντων τους και η δυσκινησία των κρατικών υπηρεσιών ή και ενίοτε η λειτουργική απραξία. Ακόμα, κάτω από αυτό το στενό πρίσμα άσκησης της διοίκησης, η διοικητική δράση ασκείται αποκλειστικά (υπό τη γενική αρχή του Δημοσίου Δικαίου) ως Δέσμια Αρμοδιότητα. Δηλαδή για κάθε ενέργεια που δεν «προβλέπεται», δηλαδή επιτάσσεται ρητά από νόμο, τεκμαίρεται ότι απαγορεύεται. Παροιμιώδης στο δημόσιο τομέα είναι η έκφραση «που το λέει», (εννοώντας ο νόμος,) η οποία υποδηλώνει τον ενδεχομένως, επιβαλλόμενο στενό τρόπο σκέψης και αντίληψης, καθώς και ενίοτε τον κυνισμό και την αντίδραση στην αλλαγή του υπαλλήλου, που οφείλει να εκτελέσει μια οποιαδήποτε εκτός των συνηθισμένων ενέργεια. Στην ουσία παραμερίζεται εντελώς η διακριτική ευχέρεια της διοίκησης να δράσει  με τρόπο που απλά δεν αντίκειται στον κανόνα δημοσίου δικαίου, όπως συχνά επιτρέπει η σύγχρονη νομοθεσία. 

Συναφής είναι και η κατάσταση κατά την οποία οι εμπλεκόμενοι σ’ ένα έργο, κρατικοί κυρίως λειτουργοί, ερμηνεύουν εσφαλμένα ή νομικίστικα, δηλαδή κατά το δοκούν, ασαφείς ή ελλιπείς νομοθεσίες, προβαίνοντας έτσι, ηθελημένα ή άθελα, σε παράτυπες ή παράνομες πράξεις. 

Σε κάθε περίπτωση που άνθρωποι εμπλέκονται σε οποιαδήποτε δραστηριότητα, υπάρχει η πιθανότητα αυτοί να ασθενήσουν. Η ασθένεια, σωματική ή ψυχική, είναι μια κατάσταση που επηρεάζει την κρίση των ανθρώπων συντελεστών σ’ ένα έργο, καθώς και την απόδοσή τους κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους. 

Όμως, ο σημαντικότερος ίσως παράγοντας, που μπορεί να επηρεάσει την στάση ενός κρατικού λειτουργού απέναντι σε μια οικονομική δραστηριότητα, είναι η παράνομη συμπεριφορά. Η συνεργασία με πολιτικά - οικονομικά συμφέροντα με σκοπό την αποκόμιση ιδιοτελούς ωφέλειας, η δωροδοκία και η δωροληψία, μπορεί να επηρεάσουν ουσιαστικά, θετικά ή αρνητικά, την έκβαση μιας υπόθεσης που χειρίζεται ο παρανομών λειτουργός.

Κοινωνικοοικονομικό Περιβάλλον.

Έμμεσοι παράγοντες αύξησης ή μείωσης των γραφειοκρατικών βαρών αποτελούν οι γενικότερες συνθήκες, πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές που επικρατούν στο περιβάλλον του έργου κατά την περίοδο κατασκευής του.

Τέτοιοι παράγοντες είναι:

• ·       Πολιτική αστάθεια.
• ·       Οικονομική δυσπραγία. (Οικονομική κρίση)
• ·       Κοινωνική αναταραχή.

 Η πολιτική αστάθεια, η αναποτελεσματική πολιτική καθοδήγηση επιφέρουν δυσλειτουργίες στον κρατικό μηχανισμό.  Αυτό συμβαίνει εξαιτίας των στενών δεσμών των ανωτέρων κλιμακίων της διοίκησης με τον πολιτικό κόσμο. Μεταβολές στην πολιτική εξουσία αντικατοπτρίζονται άμεσα στην κορυφή της διοικητικής πυραμίδας με καθυστερήσεις, παλινωδίες, αλλαγές στρατηγικού σχεδιασμού, κανονισμών κτλ. Όλα αυτά έχουν άμεσο ή έμμεσο αντίκρισμα στην ωρίμανση, στο σχεδιασμό-προγραμματισμό και τη χρηματοδότηση των έργων. Έμμεσα επηρεάζονται οι δημόσιες υπηρεσίες και οι λειτουργοί της, των οποίων το έργο δυσχεραίνεται με την εφαρμογή νέων, ενίοτε πρόχειρων, ατελέσφορων και άδικων ρυθμίσεων. 

Η οικονομική δυσπραγία προκαλεί προφανώς έλλειψη οικονομικών πόρων απαραιτήτων για την σωστή  οργάνωση και αποδοτική λειτουργία της κρατικής μηχανής, ενώ και πάλι, έμμεσα, ενδέχεται να επηρεάζονται και οι δημόσιοι λειτουργοί. 

Όμοια αποτελέσματα, δηλαδή απώλεια πόρων, αποδιοργάνωση και δυσλειτουργία δημοσιών υπηρεσιών δημιουργεί η κοινωνική αναταραχή ανεξαρτήτως αιτιών. 

Όλοι οι παραπάνω παράγοντες έμμεσα, αλλά ουσιαστικά, συμβάλλουν στην αύξηση της επίδρασης του ανθρώπινου παράγοντα στους γραφειοκρατικούς κινδύνους. Η δυσαρέσκεια από την τυχόν μείωση των εισοδημάτων των δημόσιων λειτουργών ή η υποβάθμιση της επαγγελματικής τους κατάστασης, με την επιβολή αυστηρών εσωτερικών κανονισμών λειτουργίας δημοσίων οργανισμών, έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση της φοβικής ή και της παράνομης συμπεριφοράς που αναφέρθηκε παραπάνω.